Proceso Administrativo General
l. GENERALIDADES DEL PROCESO ADMINISTRATIVO GENERAL.
La Ley N° 27444, denominada Ley del Procedimiento Administrativo General, vigente desde el 11/10/2001, regula en un solo cuerpo normativo el procedimiento común desarrollado en las entidades administrativas (art. 11 TP), unificando las normas generales de procedimiento aplicables a todas las instituciones de la Administración Pública, sin perjuicio de la facultad que tiene cada institución en particular de establecer los requisitos, plazos, tasas, montos de las multas, etc. en sus respectivos TUPAs.
Cabe señalar, que los procedimientos especiales regulados por ley expresa (como por ejemplo, los seguidos ante ellNDECOPI o ante los organismos reguladores) se rigen en forma supletoria por las normas contenidas en la Ley N° 27444, por contener esta disposiciones de carácter general en materia procedimental administrativa.
Entre las muchas innovaciones que presenta la nueva ley, está la sistematización de los principios aplicables al procedimiento administrativo así como el estudio detallado del acto administrativo, sus modalidades, formalidades, etc., y no menos importante es la precisión con que se señala su finalidad, cual es establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general (Ley N° 27444, arto 111 TP).
II. LEGISLACiÓN BÁSICA
. LEY N°27444 (III04/2001) Ley del Procedimiento Administrativo General (vigente desde el III10/2001).
III. ASPECTOS GENERALES DEL PROCESO
a) Acto administrativo:
Si establecemos un paralelo entre la definición de acto jurídico contenida en el Código Civil-que, como se sabe, se considera como la manifestación de voluntad destinada a crear, regular, modificar o extiN°uir relaciones jurídicas- y la del acto administrativo, encontraremos similitudes.
El acto administrativo es también una declaración de voluntad, pero emitida por las entidades administrativas en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos individuales e inmediatos respecto de una situación concreta (Ley N° 27444, arto 1). En este sentido, no se incluyen dentro del concepto de acto administrativo, los simples actos de la Administración, es decir, aquellos destinados a dirigir u orientar las actividades de las entidades administrativas.
Tampoco serán considerados tales los comportamientos y actividades materiales de las entidades, es decir, no tendrán dicha calificación aquellos actos inherentes a la función administrativa y realizados por la Administración precisamente en ejercicio de dicha función. El acto administrativo puede adoptar, a su vez, modalidades tales como, condición, término, o modo (Ley N° 27444, arto 2) y sujetarse al cumplimiento de ciertos requisitos que le otorgan validez (Ley N° 27444, arto 3), etc.
b) Procedimiento administrativo:
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobres intereses, obligaciones o derechos de los administrados (Ley N° 27444, arto 29).
c) Administrado:
De conformidad con io señalado por la Ley N° 27444 serán considerados "administrados" los sujetos que promuevan los procedimientos administrativos como titulares de derechos o intereses legítimos, sean
estos sujetos individuales o colectivos (en este último caso, se refiere a la defensa de intereses difusos, tal como ocurre por ejemplo, en los procedimientos realizados ante la Comisión de Protección al Consumidor del lndecopi Y que son promovidos por asociaciones de consumidores) (Ley N° 27444, arto 51).
Se incluye también dentro del concepto de "administrado" a aquellos sujetos que sin haber iniciado un procedimiento administrativo, poseen derechos o intereses legítimos que podrían verse afectados por las decisiones de la Administración. Tal podría ser el caso por ejemplo, de un tercero copropietario de un inmueble que funciona como local comercial y que, por deudas impagas con la SUNAT, es objeto de embargo en forma de inscripción y susceptible de ser rematado. En este supuesto, el copropietario afectado puede intervenir en el procedimiento administrativo demostrando su legítimo interés.
IV. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Los procedimientos administrativos pueden ser ordinarios y especiales. Los procedimientos ordinarios son aquellos que por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos (Ley N° 27444, arto 30), y se clasifican en:
- Procedimientos de aprobación automática.- Son aquellos que no requieren de pronunciamiento expreso de la Administración Pública aprobando el pedido, limitándose solo a actuar en vía de fiscalización posterior para verificar mediante el muestreo al azar la veracidad y autenticidad de los documentos presentados de acuerdo a lo exigido por el TUPA de cada entidad. Pertenecen a esta clase de procedimientos la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares (Ley N° 27444, arto 31).
- Procedimientos de evaluación previa.- Sujetos a su vez, a silencio positivo o silencio negativo, son aquellos procedimientos complejos que requieren para su decisión, de una instrucción, sustanciación, probanza y pronunciamiento previos (es decir, anteriores a la autorización) por parte de la Administración Pública. Se diferencian de los procedimientos de aprobación automática en que precisamente, estos últimos no presentan las etapas de instrucción, sustanciación y probanza anteriores al pronunciamiento de la Administración. La determinación del momento exacto del inicio del procedimiento es importante no solo desde el punto de vista procesal, sino también sustantivo, pues entre otras cosas, permite computar el plazo máximo dentro del cual la autoridad debe resolver y a partir de cuándo el administrado 'puede acogerse al silencio administrativo (Ley N° 27444, arts. 33 y 34).
El silencio administrativo, a su vez, puede ser positivo o negativo. El silencio administrativo es positivo, cuando repercute directamente sobre el peticionario y versa sobre el reconocimiento de derechos preexistentes. Será negativo, cuando la petición verse sobre asuntos de interés público, sobre procedimientos trilaterales (es decir, aquellos en los que interviene la entidad, una parte reclamante, que puede estar constituida por uno o más administrados sean personas naturales o jurídicas, y la parte a quien se le reclama o denuncia, que de igual forma puede estar constituida por personas naturales o jurídicas) que generen obligaciones para el Estado, procedimientos de inscripción registral, etc.
Finalmente, los procedimientos administrativos especiales son aquellos conocidos como trilateral y sancionador, los cuales están sujetos a sus propias reglas y que se describen más adelante.
V. PLAZOS Y TÉRMINOS
La Ley N° 27444 regula los plazos máximos que deberán observarse en las diligencias procedimentales, ello sin perjuicio de que cada entidad administrativa establezca plazos menores en su respectivos TUPAs, los cuales son improrrogables, salvo que exista disposición habilitante en contrario (art. 136). En este sentido, si la ley especial no señala un plazo determinado, las actuaciones deberán producirse dentro de los siguientes:
- Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente:
dentro del mismo día de su presentación.
- Para actos de mero trámite y decidir peticiones de ese carácter: en tres días hábiles.
- Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete días hábiles después de solicitados, pudiendo ser prorrogado a tres días más si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros.
- Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de información, respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse: dentro de los diez días hábiles de solicitados.
El cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se realiza en días hábiles consecutivos (Ley N° 27444, arto 134), y debe considerase eI término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquel facultado para llevar a cabo la respectiva actuación (Ley N° 27444, arto 135).
VI. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACiÓN PREVIA
Dado que el procedimiento de aprobación automática no requiere de sustanciación dentro de la Administración, los ítem que se presentan a continuación se refieren al desarrollo del procedimiento de evaluación previa.
Los sujetos legitimados para dar inicio a un procedimiento administrativo son tanto la Administración, como los administrados. Cuando la Administración promueve el procedimiento, es decir actúa de oficio, es la autoridad administrativa quien directamente lo inicia. Ahora bien, para que este procedimiento se inicie a instancia de parte, se requiere que el administrado concurra directamente ante la Administración Pública y lo promueva (Ley N° 27444, arto 103).
Las excepciones a esta regla las encontramos en las disposiciones legales que establecen que, en determinados asuntos, el procedimiento administrativo solo podrá ser iniciado a instancia de parte (es decir, con intervención del administrado), como sucedería en el caso de un procedimiento de otorgamiento de licencia de funcionamiento; o solamente de oficio, como se produce en el caso del inicio de un procedimiento sancionador (Ley N° 27444, arto 235).
a) Presentación de escritos y recepción documental:
Necesariamente, todo escrito que el administrado desee presentar ante la Administración Pública debe cumplir con determinados requisitos, los cuales están referidos básicamente a la información mínima que . debe aportar aquel que promueva un procedimiento administrativo; a saber:
- Nombres y apellidos completos, domicilio y número de D.N.I. o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y la persona a quien representa.
- La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye, y, cuando le sea posible, los de derecho.
- Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
- La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es diirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
- La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
- La relación de los documentos y anexos que, acompaña, indicados en el TU PA.
- La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya iniciados (Ley N° 27444, arto 113).
Los escritos que contienen la información precedente se encuentran aptos para ser presentados ante la autoridad administrativa competente, bien sea de manera personal, o a través de terceros. Al respecto, el arto 119 de la Ley N° 27444 señala que las unidades receptoras de tales escritos son:
- Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos.
- Los órganos desconcentrados de la entidad.
- Las autoridades políticas del Ministerio del Interior.
- Las oficinas de correo, remitiendo sus escritos con recaudos completos mediante correo certificado con acuse de recibo a la entidad competente (Ley N° 27444, arto 120).
- Las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero, tratándose de administrados residentes en el exterior, quienes derivan los escritos a la entidad competente.
Es necesario, asimismo, que el escrito sea acompañado de una copia conforme y legible, salvo que fuera necesario un número mayor para notificar a terceros (Ley N° 27444, arto 114).
b) Observaciones y subsanación de defectos u omisiones formales:
La Ley N° 27444 establece que deben recibirse todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en esta. Ello significa que la unidad receptora, una vez verificada la omisión formal prevista en el TUPA, deberá en el momento mismo de la presentación realizar las observaciones pertinentes, concediéndole al administrado un plazo máximo de dos días hábiles para subsanarlas.
Transcurrido el plazo sin que el interesado cumpla con subsanar los defectos u omisiones, la entidad considerará como no presentada la solicitud debiendo devolverla con sus respectivos recaudos.
Es importante señalar, asimismo, que mientras esté pendiente la subsanación, deberá tomarse en cuenta que:
- No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el recurso.
- No procede la aprobación automática del procedimiento administrativo, de ser el caso.
- La unidad receptora no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente para sus actuaciones en el procedimiento (Ley N° 27444, arto 125).
Subsanadas las omisiones o defectos se considerará recibido el escrito, a partir del documento inicial, salvo que el procedimiento confiera prioridad registral o se trate de un procedimiento trilateral, en cuyo caso la presentación opera desde la subsanación (Ley N° 27444, arto 126).
c) Queja por defectos de tramitación:
En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supoN°an paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado para que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado.
La interposición de una queja no suspende la tramitación del procedimiento en que esta se haya presentado, siendo además que, la resolución que le ponga fin tendrá el carácter de irrecurrible (Ley N° 27444, arto 158).
d) Actos de instrucción del procedimiento:
La instrucción del procedimiento se realiza de oficio por la autoridad administrativa, lo cual no implica que los administrados interesados en el procedimiento no puedan aportar medios probatorios o realizar, en general, actuaciones procedimentales. Cabe tener en cuenta, que no se consideran actos de instrucción a las solicitudes de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no tenga valor objetivo (Ley N° 27444, arto 159).
Esto significa que los actos .de instrucción son aquellos que por su relevancia van a permitir la comprobación de datos en virtud a los cuales se pronunciará la autoridad administrativa. Esto es, aquellos actos de investigación, de solicitud de información a otras entidades respecto del caso en concreto, la presentación de descargos por parte de los administrados, petición de informes, etc. (Ley N° 27444, arts. 167 y ss).
e) Actuación probatoria:
Si bien es cierto que la carga de la prueba recae sobre el administrado (Ley N° 27444, arto 162), la Administración Pública está facultada para, en caso de no tener por verdaderos los hechos alegados, disponer la actuación de nuevas pruebas, fijando para el efecto, un período que no será menor de tres días ni mayor de quince a partir de su planteamiento (Ley N° 27444, arto 163).
En el procedimiento administrativo se pueden aportar todos los medios de prueba necesarios para obtener un pronunciamiento favorable de la entidad, salvo aquellos que estuvieran prohibidos por leyes expresas. En tal sentido, procede:
- Recabar antecedentes y documentos.
- Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.
- Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito.
- Consultar documentos y actas.
- Practicar inspecciones oculares (Ley N° 27444, arto 166).
f) Participación de los administrados:
Alegaciones.- En cualquier momento del procedimiento, los administrados pueden formular alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad al resolver. En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución solo habiéndole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco días para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas (Ley N° 27444, arto 161).
Audiencia pública.- Corresponde convocar a audiencia pública cuando la resolución del procedimiento administrativo sea susceptible de afectar derechos o intereses cuya titularidad recaiga sobre personas indeterminadas, Y que estén involucrados con el medio ambiente, ahorro público, planeamiento urbano, derechos del consumidor, etc.;
o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre los servicios públicos (Ley N° 27444, arto 182).
La convocatoria a audiencia pública debe publicarse en el diario oficial o en uno de los medios de comunicación de mayor difusión local, y con una anticipación no menor de tres días, señalando la autoridad convocante, su objeto, lugar y hora de realización, los plazos para inscripción de participantes, etc. (Ley N° 27444, arto 183).
Si se omitiera la realización de la audiencia pública, el acto administrativo final que pudiera dictarse sería nulo. De otro lado, el vencimiento del plazo señalado para su realización determina la operatividad del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria (Ley N° 27444, arto 182).
g) Fin del procedimiento:
Las causas que motivan la finalización del procedimiento administrativo se pueden deber a:
- La expedición de resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto (Ley N° 27444, arto 187).
- El silencio administrativo positivo (Ley N° 27444, arto 188).
- El silencio administrativo negativo (Ley N° 27444, arto 188).
- El desistimiento (Ley N° 27444, arts. 189 y 190).
- La declaración de abandono (Ley N° 27444, arto 191).
- Los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento (Ley N° 27444, arto 186).
. - La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado (Ley N° 27444, arto 186).
h) Ejecución de resoluciones:
La Ley N° 27444 señala expresamente que los actos administrativos tienen carácter ejecutivo, lo cual significa que una vez emitidos por la autoridad competente deben ser cumplidos por los administrados sobre los cuales recaen sus efectos. Piénsese, por ejemplo, en las resoluciones emitidas por los órganos deIINDECOPI, ya sea por la Comisión de Protección al Consumidor o por el órgano que resuelve en segunda instancia.
Las únicas excepciones a su cumplimiento son: la emisión de una disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que los propios actos administrativos estén sujetos a condición o plazo conforme a ley (Ley N° 27444, arto 192).
i) Casos en que el acto administrativo pierde ejecutoriedad:
El arto 193 de la Ley N° 27444 regula los supuestos en que el acto administrativo pierde su carácter ejecutorio. El primero de ellos es el de la suspensión del acto administrativo. La suspensión constituye una facultad cautelar reconocida y admitida por la ley para lograr la interrupción temporal de su eficacia y ejecutoriedad, pero, sin afectar su validez y, atendiendo a razones de orden e interés públicos.
El otro caso se presenta, cuando luego del transcurso de un plazo determinado (cinco años), la Administración no ha realizado ningún acto destinado a ejecutar su decisión.
Otro supuesto lo observamos en el caso de que el acto administrativo presente alguna modalidad, específicamente se encuentre sujeto a una condición resolutoria (que, como se sabe, es el hecho futuro incierto del cual se hace depender la cesación de los efectos de un acto).
Finalmente, el último supuesto se presenta cuando el administrado al momento de ejercer su derecho de contradicción, opone la pérdida de ejecutoriedad del acto (obviamente con la debida fundamentación); situación que será resuelta con una decisión irrecurrible por la autoridad administrativa inmediata superior.
j) Ejecución forzosa:
El ordenamiento jurídico faculta a la Administración Pública a utilizar un conjunto de medios coercitivos destinados a lograr el cumplimiento de sus decisiones por parte de los administrados, ya sea de manera voluntaria, es decir que el administrado en forma espontánea cumpla con la decisión de la Administración; o de manera forzosa, lo cual implica que la Administración actúe sobre la propia persona del administrado (ejecución personal) o sobre sus bienes (ejecución patrimonial).
Si la Administración se ve en la necesidad de utilizar el mecanismo de la ejecución forzosa para que el administrado cumpla con su decisión podrá recurrir al auxilio de la fuerza pública (específicamente de la Policía Nacional del Perú), siempre que concurran los presupuestos descritos en el arto 194 de la Ley N° 27444.
Finalmente, es indispensable señalar que toda decisión administrativa para cumplir con la exigencia de legalidad, debe ser puesta en conocimiento del administrado, a través de su notificación antes de que se proceda a la ejecución forzosa del acto administrativo. Podrá notificarse, inclusive, en forma simultánea a la ejecución forzosa, pero siempre que se le otorguen facilidades al administrado para que cumpla en forma espontánea su prestación (Ley N° 27444, arto 195).
k) Mecanismos de ejecución forzosa:
Los mecanismos de ejecución forzosa son los siguientes:
- Ejecución coactiva.- La ejecución coactiva tiene por finalidad lograr el cumplimiento de una obligación, ya sea de dar, hacer o no hacer.
En este punto, cabe aclarar que la obligación de dar puede estar orientada a la entrega de bienes muebles o inmuebles. Generalmente, se trata de obligaciones de dar bienes muebles, específicamente de sumas de dinero (ya sean, multas, tributos, etc). De ser este el caso, la vía natural para su ejecución es la cobranza coactiva. El cumplimiento de las obligaciones de hacer está también sujeto a la ejecución coactiva, tal puede ser el caso, por ejemplo, de que un administrado construyera un piso adicional en su inmueble sin contar con la autorización respectiva. En este caso, la Administración procede a notificarie que de no destruir dicha construcción él mismo, procederán a la ejecución forzada de dicha obligación.
Como ejemplo del cumplimiento de obligaciones de no hacer, tenemos a las servidumbres administrativas que por su naturaleza requieren de conducta de abstención por parte del administrado que consiente en la servidumbre (Ley N° 27444, arto 197).
- Ejecución subsidiaria.- Cuando se intenta satisfacer el cumplimiento de prestaciones materiales y fungibles, cuya satisfacción no es estrictamente personal o personalísima, es factible que la Administración obtenga su cumplimiento mediante un sujeto diferente al obligado original, pero con cargo a este, recurriendo a la ejecución subsidiaria.
Si el administrado obligado incumple, la Administración queda facultada para satisfacer dicha obligación a través de sus propios funcionarios o de terceros, pero en ambos casos, el importe de los gastos, daños y perjuicios que dicha medida ocasionara serán de cargo del obligado original, cuyo pago podrá obtenerse en vía de ejecución coactiva.
Cabe agregar, que ni el funcionario o el tercero que cumplen la prestación en subsidio iN°resan a una relación jurídica con el obligado, sino frente a la Administración (Ley N° 27444, arto 198).
- Multa coercitiva.- La multa coercitiva es un mecanismo especial destinado (como los anteriores) a conseguir el cumplimiento, por parte de los administrados, de las prestaciones a su cargo; sin embargo, requiere de la concurrencia de los supuestos señalados en el arto 199 de la Ley N° 27444.
La reiteración o acumulación es la característica inherente a la esencia de la multa coercitiva. La aplicación de esta medida implica tomar en cuenta el principio de racionalidad, en cuanto a los espacios temporales entre la imposición de una multa y otra. Así, por ejemplo, si emitida una resolución de la Comisión de Protección al consumidor en la que se imponen al proveedor determinadas medidas correctivas y estas son incumplidas, la Comisión podrá además de estas imponer multas por el incumplimiento, las cuales pueden ir incrementándose en la medida que transcurrido el tiempo, el proveedor siga incumpliendo (Ley N° 27444, arto 199).
- Compulsión sobre las personas.- Las obligaciones personalísimas de no hacer o soportar tienen un mecanismo especial para forzar a su cumplimiento: la compulsión sobre las personas obligadas. Ello significa el empleo de la fuerza sobre las personas obligándolas a trasladarse al lugar donde deben efectivamente cumplir con la prestación a su cargo. Naturalmente, esta medida deberá ser ejercida dentro del marco del respeto a la dignidad de la persona y a los derechos reconocidos por la Constitución Política (Ley N° 27444, arto 200).
VII. REVISiÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
a) Rectificación de errores:
Los actos administrativos pueden ser revisados de oficio por la propia autoridad administrativa, o a solicitud del administrado con la finalidad de rectificar errores materiales o aritméticos, en cualquier momento, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión. La rectificación tiene efecto retroactivo y se le aplican las formas Y modalidades de comunicación o publicación que corresponda al acto original (Ley N° 27444, arto 201).
b) Nulidad de oficio:
La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la nulidad del acto administrativo que incurra en alguna de las causales señaladas en el arto 10 de la Ley N° 27444. Dicho pronunciamiento solo podrá ser emitido por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del mismo funcionario. La facultad para declarar la nulidad de oficio prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, luego de lo cual solo se podrá exigir su nulidad ante el Poder Judicial en la vía contencioso administrativa (Ley N° 27444, arto 202).
c) Recursos administrativos:
La interposición de recursos administrativos concretiza el ejercicio de la facultad de contradicción que tiene el administrado, la cual puede ser ejercida, como sabemos, en vía administrativa a través de la apelación, revisión, etc., o en la vía judicial, una vez agotada la primera, mediante la iniciación de un procedimiento contencioso administrativo (Ley N° 27444, arto 206).
La procedencia de los recursos administrativos no está sujeta a alguna causal o pretensión específica y la fundamentación del recurso es libre, pudiendo basarse en la indicación del algún tipo de agravio o infracción al ordenamiento jurídico en perjuicio del administrado. La única exigencia es que sean presentados dentro del plazo establecido en la Ley N° 27444.
En este sentido, los actos recurribles son:
- Los actos definitivos que ponen fin a la instancia.
- Los actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
Los recursos administrativos regulados en la Ley N° 27444, son:
- Recurso de reconsideración.- El recurso de reconsideración es aquel que se interpone ante la misma autoridad administrativa que expidió el acto administrativo que se pretende recurrir, con la finalidad de que evalúe una nueva prueba presentada y que, de valorarla, proceda a modificarlo o revocarlo.
La característica principal de este recurso es el aporte de una nueva prueba instrumental por parte del administrado, toda vez que su presencia se configura en un requisito sine qua non para admitir su tramitación y justificar alguna diferente opinión del mismo instructor.
Es importante también, señalar que la interposición de este recurso es opcional o facultativo para el administrado, lo cual significa que, de no presentarse, no queda impedido de ejercer el recurso de apelación (Ley N° 27444, arto 208).
- Recurso de apelación.- Es el recurso que se interpone con la finalidad de que el órgano jerárquicamente superior a aquel que emite el acto impugnado o recurrido, revise y modifique la resolución del subalterno que lo contiene. Como quiera que busca obtener un segundo parecer jurídico de la Administración sobre los mismos hechos y medios probatorios presentados, no requiere del aporte de nueva prueba, por cuanto se trata de una revisión integral del procedimiento basada en la diferente interpretación de las pruebas o sobre cuestiones de puro derecho (Ley N° 27444, arto 209).
- Recurso de revisión.- El recurso de revisión es el medio impugnatorio excepcional cuya interposición procede contra actos administrativos firmes ante una tercera instancia de competencia nacional, para que con criterio unificador revoque, modifique o sustituya el acto administrativo recurrido. Sin embargo, no se caracteriza por ser facultativo, sino todo lo contrario, su interposición es indispensable para poder agotar la vía administrativa.
Procede contra actos administrativos firmes, con la finalidad de continuar la verificación de la legalidad de las decisiones de las autoridades jerárquicamente inferiores. Para ello deberá presentarse ante la misma autoridad que expidió el acto para que eleve lo actuado al superior jerárquico (Ley N° 27444, arto 210).
d) Efectos de la interposición de un recurso impugnatorio:
La regla general es que la interposición de un recurso administrativo impugnatorio) no interrumpe o suspende la ejecución del acto administrativo impugnado. Sin embargo, por excepción procede su suspensión cuando:
- La ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación; o, - Se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
La suspensión de la ejecución del acto impugnado puede realizarse de oficio o a petición de parte, pero en ambos casos la solicitud deberá fundamentarse en alguno de los supuestos citados. La decisión de la suspensión se adoptará, en aplicación del principio de razonabilidad, tomando en cuenta el perjuicio que causaría al interés público la suspensión y al administrado, la eficacia del acto recurrido. La suspensión, como hemos señalado anteriormente, no afecta la validez del acto administrativo (Ley N° 27444, arto 216).
VIII. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
a) Procedimiento trilateral:
- Definición.- Tal como se señala en la Ley N° 27444, el procedimiento trilateral es aquel en el que intervienen dos o más administrados que someten sus diferencias ante la autoridad administrativa (Ley N° 27444, arto 219). Sin embargo, el procedimiento trilateral puede tener dos manifestaciones; como aquel procedimiento en el cual, la Administración asume un rol instructor y resolutorio a fin de absolver conflictos o controversias surgidas con los administrados. En este caso, se puede afirmar que el órgano competente de la entidad administrativa se convierte en "parte" del procedimiento, conjuntamente con el administrado siendo procedente que el órgano superior máximo (Tribunal) resuelva el asunto. Es lo que sucede, por ejemplo, con el Tribunal Fiscal, el Tribunal de Contratación Administrativa, Tribunal del Consejo de Minería, etc.
La otra manifestación del procedimiento trilateral se presenta cuando la Administración sin constituirse en "parte" del procedimiento administrativo, interviene en él para resolver los conflictos de intereses surgidos entre administrados; es decir, se requiere la existencia de una parte que reclama y/o denuncia y de un denunciado. Tales son los casos, por ejemplo, de las Comisiones del INDECOPI: de Publicidad, de Protección al Consumidor o de Acceso al Mercado; así como del Consejo de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores, etc.
Asimismo, los reclamos o denuncias relacionadas con la prestación de servicios públicos, concesiones, etc., deberán tramitarse también bajo las disposiciones aplicables al procedimiento trilateral. Tal es el caso, por ejemplo, de los reclamos de usuarios del servicio de telecomunicaciones los cuales deben dirigirse ante la entidad prestadora y luego, ante OSIPTEL.
- Características.- Este procedimiento tiene las siguientes características:
El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o de oficio.
Admitida a trámite la reclamación, deberá notificársele al reclamado a fin que presente su descargo (Ley N° 27444, arto 221).
La contestación a la reclamación deberá presentarse dentro de los quince días posteriores a su notificación, o de lo contrario se le declarará rebelde (Ley N° 27444, arto 223).
Podrán dictarse medidas cautela res en cualquier etapa del procedimiento (Ley N° 27444, arto 226).
Contra la resolución final emitida, solo procede recurso de apelación (Ley N° 27444, arto 227).
b) Procedimiento sancionador:
- Definición.- El procedimiento sancionador se denomina así por la finalidad que persigue, cual es la aplicación de sanciones a conductas infractoras de las leyes por parte de los administrados y del personal de las entidades administrativas (en este último caso se aplica la ley de la materia). El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto (Ley N° 27444, arto 231).
- Características.- Este procedimiento tiene las siguientes características: .
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia (Ley N° 27444, arto 235).
La autoridad instructora notifica al posible sancionado el inicio del procedimiento en su contra, otorgándole para presentar sus descargos, un plazo que no puede ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación (Ley N° 27444, arto 235).
Concluida la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposición de una sanción o la no existencia de infracción (Ley N° 27444, arto 235).
La resolución que pone fin a la vía administrativa tiene mérito ejecutivo (Ley N° 27444, arto 237).
- Determinación de la responsabilidad.- Bajo esta denominación la Ley N° 27444, en su arto 232, regula una situación que ya se venía presentando cotidianamente: la compatibilidad de una sanción administrativa (como una multa por ejemplo) con la exigencia de la reposición de la situación alterada a su estado anterior (lo que para ellNDECOPI recibe el nombre de medida correctiva y su naturaleza es distinta de la indemnización, pues como se sabe, las indemnizaciones solo pueden ser impuestas por los órganos jurisdiccionales), así como con la indemnización por daños y perjuicios (la cual solo puede ser exigida en la vía civil mediante un proceso judicial).
Asimismo, se regula la responsabilidad solidaria de los sujetos que conjuntamente infrinjan las normas administrativas siempre que así se haya expresado en la ley especial, por cuanto la aplicación de estas disposiciones tiene carácter supletorio.
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