El Proceso Contencioso Administrativo
Buenos días colegas en este articulo les traigo la totalidad del Proceso Contencioso Administrativo, divido en varias partes y finalmente agrego un modelo práctico para que puedan aplicarlo básicamente a un caso concreto, desde luego deben adaptarlo a la situación que a ustedes les atañe adecuadamente y con la indicación de las normas aplicables al caso, cuidando de no basarse en normas derogadas y teniendo adecuadamente vistas las particularidades de este fuero y el desarrollo del proceso.
I. Generalidades
El proceso contencioso administrativo tiene por objeto el control judicial de la legalidad de los actos y resoluciones de la Administración Pública y la defensa de los derechos e intereses de los administrados cuando se considere que han sido afectados por la actuación de la Administración Pública.
El derecho de los administrados a demandar el juzgamiento de la actuación de las entidades de la Administración Pública tiene su base constitucional en el artículo 148 de la Carta Política de 1993, disposición que tiene su antecedente en el numeral 240 de la Constitución de 1979. En ese contexto, el Código Procesal Civil sujetó el trámite de la llamada "acción de impugnación de acto o resolución administrativa" a las reglas del proceso abreviado, lo que, sin embargo, no fue obstáculo para regular separadamente la revisión judicial de ciertos actos administrativos (por ejemplo el proceso contencioso-administrativo en materia laboral, reglamentado por la Ley N° 26636, Ley Procesal del Trabajo).
II. Legislación Básica del Proceso Contencioso
Ley N° 27584 (7/12/2001) Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
El panorama legislativo antes referido se ha ordenado y unificado a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 27584, Ley del Proceso 507
Contencioso Administrativo. En efecto, esta nueva ley establece los presupuestos para la revisión de la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos, los principios que regirán el proceso, el señalamiento de las actuaciones susceptibles de impugnación, el trámite del proceso, así como los mecanismos para lograr la plena eficacia de las sentencias, entre otras importantes reformas.
En cuanto a la vigencia de esta norma, es necesario explicar lo siguiente:
- En principio debía empezar a regir a los treinta días naturales siguientes a su publicación en el diario oficial El Peruano, es decir a partir del día 6/01/2002.
- Sin embargo, dicho plazo fue ampliado a ciento ochenta días por el D.U. N° 136-2001 de 2III2/2001.
- Posteriormente, este decreto de urgencia fue derogado por la Ley N° 27684 de 16/03/2002, la misma que dispuso que la vigencia de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo se inicia a partir de los treinta días siguientes a la publicación de la Ley N° 27684.
- Ahora bien, como quiera que esta última ley fue publicada el día 16/ 03/2002, se concluye que la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley N° 27584) ha empezado a regir el día 15/04/2002.
III. Normas Derogadas en el Proceso Contencioso Administrativo
En armonía con el espíritu unificador de la Ley N° 27584, en su II disp. derogatoria se establece la derogación, a partir de su vigencia, de las normas siguientes:
Los arts. 540 al 545 del Código Procesal Civil, referidos al proceso de impugnación de actos y resoluciones administrativas.
Los arts. 79 al 87 de la Ley Procesal del Trabajo (Ley N° 26636), referidos al proceso contencioso administrativo en materia laboral.
Los arts. 157 al161 del TU.O. del Código Tributario (D.S. N° 135-99EF), referidos a la demanda contencioso-administrativa contra lo resuelto por el Tribunal Fiscal.
El arto 157 del TU.O. de la Ley General e Minería (D.S. N° 014-92EM), referido a la impugnación de las soluciones que pongan fin a los diversos procedimientos administrativos mineros.
Los arts. 9 y 10 Y la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del TU.O. del Régimen Pensionario del Estado (D.S. N° 070-98-EF), referidos a la acción de nulidad de los actos administrativos de incorporación, reincorporación, reconocimiento y calificación de derechos pensionarios a cargo del Sistema Nacional de Pensiones.
El primer párrafo del arto 17 de la Ley de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), referido a la impugnación judicial de las resoluciones expedidas por el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual.
La Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 26891, que establece el Procedimiento Administrativo de Adopción de Menores de Edad declarados judicialmente en abandono, referida a la acción contencioso-administrativa contra las resoluciones administrativas firmes que declaran la adopción de los menores de edad declarados judicialmente en abandono.
La Ley N° 26756, que constituye una Comisión encargada de proponer al CoN°reso un proyecto de Ley que determine los bienes del Estado que pueden ser materia de embargo (vigente por disposición del arto 2 de la Ley N° 27684 del 16/03/2002, con excepción de la Disp. Trans. Única que fue declarada inconstitucional).
El Decreto de Urgencia N° 019-2001 que establece que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes inembargables (vigente por disposición del arto 2 de la Ley N° 27684).
Los arts. 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N° 055-2001 que establecen el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en los procesos seguidos contra el Estado.
El arto 370 de la Ley de Bancos (Ley N° 26702), referido a la acción contencioso-administrativa contra las resoluciones administrativas expedidas por el Superintendente de Banca y Seguros.
Todas las demás disposiciones legales que se opoN°an a la Ley, cualquiera fuera su especialidad.
Por otro lado, en virtud de la Única Disposición Modificatoria de la Ley N° 27584 se modifica el num. 16.2 del arto 16 de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva N° 26979, en los términos siguientes: "Además del Ejecutor podrá disponer la suspensión del procedimiento el Poder Judicial, solo cuando dentro de un proceso de amparo o contencioso administrativo, exista medida cautelar".
IV. Particularidades del Proceso Contencioso Administrativo
a) Principios del proceso contencioso administrativo:
El proceso se regirá por los siguientes principios (Ley N° 27584, arto 2):
Principio de integración; en virtud del cual los jueces no pueden dejar de resolver por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos, se aplicarán los principios del Derecho Administrativo que regulan la actuación de los entes administrativos (Ley N° 27444, arts. 230 y IV del Título Preliminar).
Principio de igualdad procesal; por el cual tanto el Estado como el administrado deberán ser tratados con igualdad en la tramitación de la litis.
Principio de favorecimiento del proceso; en aplicación del cual no se podrá rechazar liminarmente la demanda en caso de incertidumbre del agotamiento de la vía administrativa o sobre la procedencia de la demanda.
Principio de suplencia de oficio; en virtud del cual el juez deberá suplir las deficiencias formales en que incurran las partes.
Adicionalmente, el proceso se regirá por los principios del Derecho Procesal: legalidad, inmediación, concentración, celeridad, entre otros, previstos en el arto 6 del T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial (D.S. N° 017-93-JUS), y, en los casos que resulten compatibles, supletoriamente por los principios del Derecho Procesal Civil, desarrollados en el Título Preliminar del Código Procesal Civil (en adelante CPC).
b) Entidades que conforman la Administración Pública:
Por regla general son impugnables los actos administrativos, entendiéndose por tales a las declaraciones de las entidades de la Administración Pública que, en el marco de normas de Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta (Ley N° 27444, arto 1.1). A su vez, se consideran entidades de la Administración Pública (Ley N° 27444, arto I del Título Preliminar):
Al Poder Ejecutivo, incluyendo los Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados (por ejemplo eIINDECI, ,NPE, CORDELlCA);
Al Poder Legislativo, salvo en lo referente ~ aquellos actos referidos exclusivamente a la función parlamentaria;
Al Poder Judicial, con excepción de las actuaciones y resoluciones propias de la función jurisdiccional;
A los Gobiernos Regionales;
A los Gobiernos Locales;
A los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía (por ejemplo INDECOPI, OSIPTEL, SCR);
A las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de Derecho Público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y, A las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia (por ejemplo las Cámaras de Comercio o Colegios Profesionales que actúan como oficinas delegadas de la Comisión de Reestructuración Patrimonial deI INDECOPI).
c) Actos y actuaciones impugnables en el proceso contencioso administrativo:
Son impugnables en el proceso contencioso administrativo las siguientes actuaciones administrativas (Ley N° 27584, artA):
1. Los actos administrativos y cualquier otra manifestación administrativa. Es decir que puede ser impugnada tanto una resolución de autoridad administrativa como un requerimiento de información de la misma, por ejemplo.
2. Las declaraciones de silencios administrativos positivo o negativo, así como la inercia, es decir cuando la Administración Pública paraliza injustificadamente el trámite o cuando sucede cualquier otra omisión atribuible a aquella, tal como el no otorgar información sobre la evolución o estado de un expediente, por ejemplo.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo, o también denominado "vía de hecho", 4. Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia (Ley N° 26872, arto 6 lit. b Y Ley N° 26572, arto 1 inc.. 4 y art. 2).
5. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.
d) Pretensiones que pueden ser intentadas:
Siendo la finalidad del proceso contencioso administrativo el control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública (aspecto objetivo) y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados (aspecto subjetivo), pueden demandarse las siguientes pretensiones:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos. Son vicios que acarrean la nulidad del acto administrativo (Ley N° 27444, arto 10):
La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias;
El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez (Ley N° 72444, arto 3), salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el arto 14 de la Ley N° 27444;
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición; y, - . Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de la misma.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme (Ley N° 27584, arto 5).
Estas pretensiones pueden acumularse en un solo proceso, siempre que se cumplan los siguientes requisitos (Ley N° 27584, arto 6):
Que sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional, esto es, del juez especializado en lo contencioso administrativo;
Que no sean contrarias entre sí, salvo q~e sean propuestas en forma subordinada o alternativa (CPC, ar!o 87);
Que sean tramitables en una misma vía procedimental (sumarísimo o abreviado); y,
Que exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo título, o tengan elementos comunes en la causa de pedir (CPC, arto 84).
e) Competencia:
Por razón del territorio.- A elección del demandante, es competente para conocer el proceso el juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable (Ley N° 27584, arto 8).
Por razón de la materia.- De acuerdo a la naturaleza de la pretensión, es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, el Juez Especializado en lo contencioso administrativo. Cuando se trata de impugnación contra resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso.
En los distritos judiciales donde no exista Juez o Sala Especializada en lo contencioso administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente (Ley N° 27584, arto 9, modificado por la Ley N° 27709 del 26/04/2002).
f) Sujeto activo del proceso:
Corresponde la legitimidad para obrar activa al titular de la situación jurídica sustancial o de los derechos subjetivos que hayan sido o estén siendo vulnerados por la actuación administrativa que es materia del proceso. De igual modo, tiene la condición de sujeto activo la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos (por ejemplo, derechos pensionarios), previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que el acto administrativo produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa. Sobre este último requisito, el articulo 202.4 de la Ley N° 27444 precisa que el plazo es de dos años, contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede. administrativa, es decir, un año contado desde que el acto quedó firme.
Si la actuación de la Administración Pública que es materia de impugnación vulnera un interés difuso (por ejemplo, defensa del medio ambiente o derechos de los consumidores), tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso administrativo el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo o cualquier persona natural o jurídica (Ley N° 27584, arto 12).
g) Sujeto pasivo del proceso:
La demanda contencioso administrativa se dirige, según el caso, 1 contra:
La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada;
La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso;
La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso;
La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral;
El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió (Ley N° 27584, arto 11 párr. 2°);
La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada (Ley N° 27584, arto 11 párr. 2°);
Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según corresponda (Ley N° 27584, arto 13).
La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad debidamente autorizado.
Todo representante judicial de las entidades administrativas, dentro del término para contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las accipnes necesarias en caso de que considere procedente la pretensión (Ley N° 27584, art 15).
h) Intervención del Ministerio Público:
El Ministerio Público interviene de dos maneras (Ley N° 27584, arto 14):
Como parte, cuando asume el rol de actor en la defensa de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia; y, Como dictamin~dor, antes de la expedición de la resolución final que pone fin a la instancia" y en casación. En este supuesto, el órgano jurisdiccional le notificará con las resoluciones que expida.
i) Vía procedimental:
La tramitación de las demandas en materia contencioso administrativa puede efectuarse por la vía del proceso sumarísimo o por la vía del proceso abreviado, según la clase de pretensión o pretensiones que se intenten.
En la vía sumarísima.- Se tramitan como proceso sumarísimo las siguientes pretensiones (CPC, arts. 546 a/559):
El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
Se ordene a la Administración la realización de una determinada actuación a que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
En este proceso el dictamen fiscal se emitirá en el plazo de cinco días de remitido el expediente. Emitido el dictamen, se expedirá sentencia en el plazo de cinco días (Ley N° 27584, arto 24).
En la vía abreviada.- Se tramitan como proceso abreviado, las siguientes pretensiones (CPC, arts. 486 a/494):
La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
En este proceso el dictamen fiscal se emitirá en el plazo de 25 días de remitido el expediente. Emitido el dictamen se expedirá sentencia en el plazo de veinticinco días (Ley N° 27584, arto 25).
La pretensión de indemnización de daños y perjuicios se plantea como pretensión principal (Ley N° 27584, arto 25), lo que significa que si algún acto u omisión de la Administración causó un perjuicio al administrado, este podrá pedir una indemnización en el proceso contencioso. Aquí, la pretensión principal no será la realización o corrección de dicho acto, sino la propia indemnización por daños y perjuicios.
j) Las vías paralelas:
Además del proceso contencioso administrativo, la persona que considere que sus derechos constitucionales están siendo amenazados o vulnerados por la Administración Pública puede solicitar la tutela de sus derechos a través de la acción de amparo o alguna otra acción de garantía que resulte procedente. No obstante, el ejercicio de la vía ordinaria, esto es, la del proceso contencioso administrativo, excluye el de la acción de garantía y, asimismo, en esta no cabe solicitar una pretensión indemnizatoria (Ley N° 27584, art.3).
V- Desarrollo del Proceso Contencioso Administrativo
a) Plazos para interponer la demanda:
La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
- Tres meses, cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 Y 6 del arto 4 de la Ley N° 27584, a saber:
Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgreda principios o normas del ordenamiento jurídico.
Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.
El plazo se cuenta a partir del conocimiento o notificación del acto materia de impugnación, lo que ocurra primero (Ley N° 27584, arto 17 inc..
1) Dos años, cuando el objeto de la impugnación sea cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos-y la legitimación activa recaiga en la entidad administrativa facultada por ley (Ley N° 27584, art. 11 párr. 2° y Ley N° 27444, arto 202.4). El plazo comienza a computarse desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa, es decir, 1 año contado desde que el acto quedó firme, salvo disposición legal que establezca plazo distinto (Ley N° 27584, art. 17 inc.. 2).
- Seis meses, cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisión de las entidades administrativas. El plazo para interponer la demanda corre a partir de la fecha en que venció el plazo' legal para expedir la resolución o producir el acto administrativo solicitado (Ley N° 27584, arto 17 inc.. 3).
- Tres meses, cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos. El plazo comienza a computarse desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones (Ley N° 27584, art. 17 inc.. 4).
- Tres meses, cuando la pretensión del accionante es la declaración de nulidad del acto jurídico administrativo que se impugna (Ley N° 27584, arto 17 inc.. 5). De conformidad con las normas de derecho común, el plazo comienza a correr desde el día en que puede ejercitarse la acción (ee, arto 1993).
Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento administrativo que haya sido afectado con la actuación administrativa impugnable, los plazos previstos serán computados desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación impugnada.
Estos plazos son de caducidad, de modo que se extingue la acción y el derecho.
b) Agotamiento de la vía administrativa. Excepciones:
El agotamiento de la vía administrativa es un requisito de procedibilidad de la demanda (Ley N° 27584, arts. 18 y 21 inc.. 3), expresamente consagrado en el arto 148 de la Constitución en cuanto establece que las resoluciones administrativas que causen estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa. Las reglas para el agotamiento de la vía administrativa están previstas en la norma administrativa general (Ley N° 27444, arto 218), sin perjuicio de las establecidas en normas especiales.
Excepcionalmente, no es exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:
Cuando la demanda sea interpuesta por entidad administrativa con el objeto de lograr la declaratoria de nulidad de los actos administrativos (Ley N° 27584, arto 11, párr. 2Q);
Cuando en la demanda se formule como pretensión que se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo (Ley N° 27584 arto 5 inc.. 4), el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días, a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo, no se cumpliese con realizar la actuación administrativa, el interesado podrá presentar la demanda correspondiente; y, Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable, dado que no fue parte del procedimiento respectivo (Ley N° 27584, , arto 19).
c) Requisitos especiales de admisibilidad de la demanda:
Sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 424 y 425 del Código Procesal Civil, son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:
El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones de ley (Ley N° 27584, arto 19); y, En el supuesto contemplado en la ley (Ley N° 27584, arto 11, párr. 2Q), la entidad administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá acompañar el expediente administrativo correspondiente al acto administrativo que se cuestiona (Ley N° 27584, arto 20).
d) Improcedencia de la demanda:
La demanda será declarada improcedente en los siguientes casos:
Cuando sea interpuesta contra una actuación no impugnable (Ley N° 27584, arto 4);
Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos por la Ley. El vencimiento del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnada (Ley N° 27584, arto 21 inc.. 2). Esta norma nos habla de un plazo de prescripción de la acción y consagra el principio procesal del non bis in idem, principio por el que no se debe sancionar doblemente a nadie en virtud de un mismo hecho impugnado;
Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones de ley (Ley N° 27584, arto 19);
Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico (CPC, arto 452);
Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su nulidad de oficio (Ley N° 27584, arto 11);
Cuando no se haya expedido resolución motivada ( Ley N° 27584, arto 11 párr. 2Q); y, En los supuestos previstos en la norma procesal (CPC, arto 427).
e) Admisión de la demanda:
Al admitir a trámite la demanda el juez ordenará a la entidad administrativa demandada que remita el expediente relacionado con la actuación impugnada. El responsable del cumplimiento del mandato judicial es la autoridad de más alta jerarquía de la institución emplazada, sin perjuicio de que este delegue la ejecución del mandato a un funcionario del sector, el mismo que asumirá las responsabilidades civil, penal y/o administrativa que su incumplimiento generen (Ley N° 27584, arts. 22 y 41; Y D.S. N° 017-93-JUS, arto 4).
El incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la tramitación del proceso, debiendo el juez proceder de acuerdo a ley (CPC, arto 282). Igualmente, y en aplicaci6n del principio de ejecutabilidad de los actos administrativos, la admisión de la demanda no impide la ejecución del acto administrativo impugnado, sin perjuicio de que el juez pueda dictar medida cautelar suspendiendo su ejecutabilidad (Ley N° 27584, arto 23).
f) Actividad probatoria:
1.1. Hechos sobre los que se desarrolla
En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria (ofrecimiento, admisión, actuación y valoración de las pruebas) se restringe a las actuaciones desarrolladas en el procedimiento administrativo y recogidas en el expediente administrativo que para dichos efectos se hubiera formado, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapa prejudicial (Ley N° 27584, arto 27). Sin perjuicio del derecho de las partes a utilizar todos aquellos medios probatorios regulados por el CPC -típicos y atípicos- que estimen producirán certeza en el juzgador respecto de los hechos afirmados o negados en la demanda o su contestación, y aun cuando no hayan sido actuados en el ámbito administrativo. Pero, si los medios probatorios son insuficientes para que el juez pueda formarse convicción sobre los hechos, este puede ordenar que se practiquen de oficio (Ley N° 27584, arto 29).
f.2. Oportunidad para el ofrecimiento de pruebas
Con relación a la oportunidad para el ofrecimiento de las pruebas, la Ley reproduce lo anotado en el CPC, en el sentido de que es en la etapa postulatoria del proceso el momento en que debe practicarse. Si el particular -demandante o demandado- no tuviera en su poder algún medio probatorio y este se encuentra en poder de alguna entidad administrativa, lo indicará así en su escrito de demanda o contestación, precisando el contenido del documento y el lugar donde se encuentra a fin de que el órgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas necesarias destinadas a la incorporación de dicho documento al proceso (Ley N° 27584, arto 28).
f.3. La carga de la prueba
Por regla general, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión (Ley N° 27584, arto 30 y CPC, art.196), salvo si la actuación administrativa impugnada establece una sanción, en cuyo supuesto la carga de probar los hechos corresponde a la entidad administrativa, puesto que, al igual que en el procedimiento sancionador del cual deriva el acto administrativo impugnado, en el proceso contencioso administrativo el administrado goza de la presunción de inocencia y las consecuencias que de él se derivan (CPP, arto 2 inc.24 lit. e y Ley N° 27444, arto 230 inc.. 9).
g) Medios impugnatorios:
g.1. Semejanzas y divergencias con el proceso civil: la casación y la doctrina jurisprudencial
En lo que se refiere a los medios impugnatorios la Ley N° 27584 no difiere cualitativamente del sistema adoptado por el Código Procesal Civil. En tal sentido, se regulan a los recursos de reposición, de apelación, de casación y de queja. Sin embargo, en materia casatoria, la ley marca una diferencia respecto al CPC al establecer que el recurso de casación procede siempre y cuando la cuantía del acto impugnado sea superior al equivalente de 70 URP y cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional y, excepcionalmente, cuando los actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital superen la cuantía de 70 URP (Ley N° 27584, arto 32).
Asimismo, apartándose de lo dispuesto en el CPC, la ley establece que la doctrina jurisprudencial en materia contencioso administrativa está compuesta por las decisiones adoptadas en casación por la Sala Constitucional Y Social de la Corte Suprema y no por la Sala Plena de la Corte Corte Suprema (CPC, arto 400). Los órganos jurisdiccionales inferiores podrán apartarse de lo establecido por la doctrina jurisprudencial siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan de la doctrina jurisprudencial (Ley N° 27584, arto 34).
g.2. Requisitos de admisibilidad y procedencia
Los medios impugnatorios del proceso contencioso administrativo tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia que sus pares del proceso civil, y su trámite se regula por lo dispuesto en los arts. 355 al 405 del CPC. Pero en el supuesto de que el recurrente no acompañe la tasa respectiva o la presente con un monto inferior, el juez o la sala deberán conceder un plazo no mayor de dos días para que subsane el defecto (Ley N° 27584, arto 33).
h) Medidas cautelares:
h.1. Oportunidad
Con el objeto de asegurar el cumplimiento de la decisión definitiva, la Ley N° 27584 establece la posibilidad de solicitar medidas cautelares antes o durante el proceso, siempre que se destinen a lograr la plena eficacia de la sentencia. Al no haberse reglamentado restricciones acerca de las medidas que podrían ser interpuestas en el proceso contencioso administrativo, serán admisibles todas aquellas recogidas en el CPC (Ley N° 27584, arto 35).
h.2. Presupuestos para su concesión
Para la concesión de la medida cautelar, la ley incorpora los dos requisitos tradicionales regulados en el arto 611 del CPC: la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora. Pero, asimismo, impone al juzgador el deber de contrapesar los fundamentos expuestos por el demandante con el principio de presunción de legalidad del acto administrativo (Ley N° 27444, arto 9), al tiempo que le permite conceder una medida cautelar distinta a la solicitada, siempre que la considere adecuada para lograr la eficacia de la sentencia (Ley N° 27584, arto 36). En resumen, los presupuestos para la concesión de la medida cautelar son:
Verosimilitud del derecho, contrarrestando los fundamentos expuestos por el demandante y la prueba ofrecida en su demanda con el principio de presunción de legalidad del acto administrativo;
Peligro en la demora del proceso; y, Que la medida cautelar solicitada resulte adecuada para garantizar la eficacia de la pretensión, con la posibilidad de que el juez conceda una medida cautelar distinta a la solicitada, siempre que se considere adecuada para lograr la eficacia de la sentencia.
h.3. Las medidas de innovar y de no innovar
Conforme se señaló, la interposición de la demanda contencioso administrativa no impide la ejecución del acto administrativo impugnado, lo que es coherente con la presunción de legalidad inherente a los actos administrativos y el carácter ejecutorio de los mismos (Ley N° 27444, arto 192). Pero, de igual modo, se reconoce al demandante el derecho a solicitar en sede judicial la suspensión de los efectos del acto impugnado mediante la interposición de las medidas cautelares de innovar y de no innovar (CPC, arto 682 a/687), especialmente procedentes en el contencioso administrativo (Ley N° 27584, arto 37).
i) Sentencia:
i.1. Sentencia que declara fundada la demanda
Dependiendo de la pretensión o pr9tensiones planteadas (Ley N° 27584, arto 5), la sentencia que declara fundada la demanda podrá decidir lo siguiente:
La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado. Con relación a la nulidad, conviene recordar que, incluso cuando se hubiese denunciado solamente la nulidad parcial del acto impugnado, el juez está facultado para declarar de oficio la nulidad de todo el acto administrativo (C. C., arto 219), y aun por causales que no hayan sido invocadas;
El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada Y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas e(lla demanda. Como se señaló, el proceso contencioso administrativo no se limita a verificar que el acto administrativo cuestionado se haya producido con arreglo al ordenamiento jurídico, sino que va más allá y concede al administrado una tutela efectiva de aquellos derechos e intereses conculcados. En tal acepción, estas sentencias pueden ser declarativas o de condena. Las que se limitan a restablecer una situación jurídica anterior al proceso (por ejemplo, la sentencia que declara el derecho de una persona a percibir una pensión de jubilación a partir de la producción de la contingencia) son declarativas, mientras que las que imponen al vencido una prestación (de dar, hacer o no hacer) y se ejecutan contra él, aun por la fuerza, en ejercicio del ius imperium del Poder Judicial, son de condena (por ejemplo, la sentencia que ordena a la administración tributaria la devolución de los pagos indebidos);
La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento; y,
El plazo en el 'que la Administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
j) Cumplimiento de la sentencia y responsabilidades personales:
Corresponde al juzgado que conoció del proceso en primera instancia hacer ejecutar la sentencia y las demás resoluciones judiciales. Los conflictos derivados de actuaciones administrativas producidas durante la ejecución de la sentencia serán resueltos en el propio proceso de ejecución de la misma (Ley N° 27584, arto 40). Alternativamente, el interesado podrá solicitar en la vía administrativa la reconsideración de la actuación que origina el conflicto
Los arts. 39 y 41 regulan lo concerniente a la responsabilidad de los funcionarios llamados a cumplir la sentencia. Así, además de observar lo establecido en el arto 122 del CPC (referido al contenido de las resoluciones judiciales), la sentencia deberá establecer el tipo de obligación a cargo del demandado (dar, hacer o no hacer), el titular de la obligación (esto es, la entidad de la Administración Pública obligada a acatar el fallo judicial), el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecución (Ley N° 27584, arts. 39 y 41). Sobre estas dos últimas estipulaciones, la norma precisa que el responsable es la autoridad de más alta jerarquía de la entidad vencida en juicio, quien podrá comunicar por escrito al juez qué funcionario será encargado en forma específica de la misma, el que asumirá las responsabilidades civil, penal o administrativa que su incumplimiento ocasionen; no obstante, el juez podrá identificar al órgano responsable dentro de la entidad y, atendiendo a cada caso en particular, otorgarle un "plazo razonable" para la ejecución de la sentencia (Ley N° 27584, arto 41.2).
En la ejecución de lo ordenado en la sentencia, se prohíbe al o los responsables la calificación de su contenido o sus fundamentos, restriN°ir sus efectos o interpretar sus alcances, estando obligados a realizar todos los actos para la ejecución completa de la resolución judicial.
k) Ejecución de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero:
Quizá la más importante reforma que trajo la Ley N° 27584 fue la concerniente al cumplimiento de las sentencias que ordenan al Estado el pago de una suma de dinero. Como se recuerda, esta Ley derogó expresamente el Decreto de Urgencia N° 019-2001, norma que declaraba inembargables los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el sistema financiero nacional, y los arto 2, 3 Y 5 del Decreto de Urgencia N° 055-2001 que establecían el procedimiento de pago de sumas de dinero ordenados por mandato judicial. Sin embargo, la ya mencionada Ley N° 27684, además de reformar in peius -para el administrado- el trámite de ejecución de sentencias que ordenan al Estado el pago de una suma de dinero, restituyó la plena vigencia del Decreto de Urgencia N° 019-2001, ocasionando que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado recuperaran su condición de inembargables. Luego, en la actualidad, y como resultado de las modificaciones introducidas por la Ley N° 27684 a las disposiciones de la Ley N° 27584, los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado son inembargables, y para el caso de ejecución de las sentencias que ordenan a la Administración el pago de una suma de dinero, se deberá seguir el siguiente procedimiento:
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego.
La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento dispuesto conforme al párrafo anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.
De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los parráfos precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias erl el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contiN°encia y las obligaciones previsionales.
Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos señalados, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el arto 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al arto 73 de la Constitución Política del Perú.
La entidad deberá pagará los intereses que generen el retraso en la ejecución de la sentencia (Ley N° 27584, arto 43), exonerándose del pago . de costas y costos a las partes del proceso. Por otro lado, la Ley establece que son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de estas (Ley N° 27584, arto 44).
Finalmente, la Primera Disposición Final de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo dispone la aplicación supletoria del Código Procesal Civil en los casos no previstos por aquella.
Clic en el siguiente enlace para ver el modelo de demanda:
